El Ministro José Luis Machinea y el Secretario de Finanzas Daniel Marx habían logrado revertir aquella primera salida de depósitos a través del “Blindaje”. Se trató de un programa económico para el año 2001, que recibió apoyo del FMI, del BID, del Banco Mundial y de los principales bancos comerciales. Este programa preveía apoyo financiero que se iba a desembolsar a lo largo de los años 2001 y 2002.
Para evitar el Default, además de lograr que se concreten esos desembolsos era necesario que los bancos comerciales cumplieran con su compromiso de renovar los 10.000 millones de dólares de Letras del Tesoro que vencían durante el 2001 y que además el mercado proveyera fondos frescos para pagar la amortización de capital que se producía a lo largo del año, de aproximadamente 7.000 millones adicionales.
El “Blindaje” permitió revertir el retiro de depósitos hasta marzo. A principios de ese mes comenzaron a circular evidencias de que Argentina no lograría cumplir con las metas de Gasto Público y Déficit Fiscal comprometidas en el “Blindaje” y comenzaron a peligrar los desembolsos comprometidos por los organismos financieros internacionales.
Los rumores de Default se reiniciaron y con ellos la salida de depósitos. En ese contexto se produce la renuncia de José Luis Machinea y su reemplazo por Ricardo López Murphy.
Cuando el nuevo Ministro anuncia su programa de ajuste fiscal para el resto del año de 2.000 millones de pesos, se produce una reacción popular y la renuncia de varios miembros del Gabinete Nacional, todo lo cual acentúa los pronósticos negativos.
Es en ese contexto que acepté ser el nuevo Ministro de Economía, con la convicción que sería posible producir simultáneamente un ajuste fiscal imprescindible y la reactivación de la economía.Pero mientras ocurrían todos estos cambios políticos, se produjo la mayor salida mensual de depósitos de toda la historia Argentina: 5.543 millones de pesos a lo largo del mes de marzo.
Hasta ese momento la mayor salida mensual de depósitos había sido la de marzo de 1995, en medio de la llamada Crisis Tequila, que había ascendido a 4.622 millones de pesos.
Revertir las expectativas de Default y de esa forma evitar que siguiera la salida de depósitos fue la tarea más difícil que debí afrontar y lo hice con la experiencia de la Crisis Tequila. En aquella época desde el Ministerio de Economía, con la valiosa colaboración de Roque Maccarone en la Secretaría de Finanzas, logramos armar un programa económico que concitó el apoyo de los organismos financieros internacionales y de bancos comerciales del exterior y de nuestro país, que permitió revertir la crisis financiera de manera sostenible.[1]
¿Porqué había que evitar el Default?
El Default significa la cesación de pagos del Sector Público. Normalmente se produce luego de la pérdida completa del Crédito Público y significa, sin dudas, un gran perjuicio para los acreedores. Algunos dirigentes argumentan que el Default es bueno para el país porque alivia el servicio de la deuda. Pero ello no es así por cuatro razones fundamentales:
Primero, porque buena parte de los acreedores son los ahorristas argentinos. La contrapartida de los depósitos bancarios son los activos de los bancos y, entre ellos se encuentran títulos de la Deuda Pública, así como préstamos al Gobierno Nacional y, principalmente, a los gobiernos provinciales. De ahí que cuando existen rumores de Default, algunos depositantes se asustan y comienzan a retirar sus depósitos de los bancos. Lo mismo ocurre con los aportes de los trabajadores al Sistema Previsional. En todos los países del mundo los principales activos del sistema son los títulos de la Deuda Pública. Además muchos ahorristas argentinos son tenedores de Bonos del Gobierno Nacional o de los gobiernos provinciales.
Segundo, porque los acreedores externos no aceptan pasivamente la cesación de pagos y su accionar impide la recuperación del crédito mientras continúa el estado de Default. Hay que tener presente que desde la década del 90, los tenedores externos de bonos no son los bancos sino fondos de pensiones, fondos de inversión e inversores individuales que no volverán a comprar títulos de un país que deja de pagar.
Tercero, porque la cesación de pagos del sector público provoca también el Default de muchas empresas del sector privado con la consiguiente paralización del aparato productivo.
Cuarto, porque la cesación de pagos pone en marcha expectativas de desvalorización de todos los activos del país, y ello se trasunta en expectativas de devaluación de la moneda nacional. Estas expectativas acentúan las tendencias recesivas y provocan caídas de recaudación que agravan la situación fiscal y multiplican los pronósticos negativos.
En síntesis, el Default termina en Devaluación y ambos crean un verdadero caos económico y social del que cualquier país demora mucho tiempo en salir. Por eso era imperativo luchar para evitar el Default. Eso es lo que yo hice como Ministro de Economía.[2]
Los sucesivos intentos por evitar el DefaultA lo largo de los nueve meses que me desempeñé como Ministro de Economía conduje tres negociaciones con el FMI para evitar el Default y revertir la salida de depósitos. Dos de ellas fueron exitosas y la última quedó inconclusa al momento de mi renuncia.
Los Gobiernos que sucedieron al del Presidente De la Rúa declararon formalmente el Default y devaluaron la moneda. A sólo cuatro meses de esas decisiones mucha gente, incluidos los dirigentes que proponían la cesación de pagos y el abandono de la Convertibilidad, están comenzando a entender que había buenas razones para luchar contra el Default y la Devaluación.
Primer intento: acuerdo con el FMI del mes de mayo.
Apenas asumí el Ministerio me propuse rehabilitar el “Blindaje” para que no se interrumpieran los desembolsos comprometidos. Como no se habían cumplido las metas de Gasto Público y Déficit Fiscal para el primer trimestre del año, era necesario adoptar medidas tanto por el lado del gasto como por el de los recursos para que al cabo del primer semestre se cumpliera con las metas acumuladas, es decir, se revirtiera el desvío del primer trimestre a lo largo del segundo.
Además debíamos estar preparados para cumplir con las metas originales del tercer y cuarto trimestres del año 2001.Por otro lado, había que reemplazar las reformas estructurales relacionadas con el Sistema Previsional y de Obras Sociales, que no estaban siendo aprobadas por el Congreso Nacional, por otras reformas que fueran aceptables para los organismos multilaterales de crédito en reemplazo de aquellas.
Además, se debía volver a demostrar que se conseguiría el financiamiento para pagar las amortizaciones de capital de la Deuda Pública que vencía a lo largo del 2001 y de los años siguientes. Con el objetivo de poder adoptar todas las decisiones necesarias desde el Poder Ejecutivo Nacional, solicitamos al Congreso la delegación de facultades contemplada en el artículo 76 de la Constitución Nacional.
El Congreso Nacional aprobó la delegación de facultades con una limitación importante: no autorizó a afectar la recaudación impositiva como garantía de la Deuda Pública, a pesar de que aprobó la creación del Fondo de Crédito Público a integrarse con el producido del Impuesto a las Transacciones Financieras. De todas maneras, el nuevo impuesto fue aprobado y comenzó a recaudarse a partir del mes de abril, ayudando a cumplir con las metas fiscales.
La delegación de facultades permitió que adoptáramos medidas conducentes al aliento de la inversión y la recuperación de la competitividad, que pasaron a constituir el nuevo ingrediente estructural del programa económico. También pudimos adoptar medidas de Reforma del Estado y de la Administración Tributaria que eran imprescindibles para cumplir con las metas fiscales.
La decisión de reestructurar la Deuda Publica, incluyendo a la de las provincias, para descongestionar de amortización de capital los próximos años y reducir la carga de intereses, era una parte integral del Plan de Competitividad que presenté cuando asumí como Ministro, pero la limitación al uso de los impuestos como garantía decidida por el Congreso en la delegación de facultades al Poder Ejecutivo, impedía ofrecer un canje que incluyera la Deuda Pública Provincial y que apuntara a reducir la tasa de interés.
No se podía incluir la Deuda Pública Provincial porque ya estaba garantizada por los impuestos de la Coparticipación Federal y ningún tenedor de esa deuda la hubiera canjeado por bonos nacionales no garantizados. Y no se podía apuntar a reducir la tasa de interés, porque la ausencia de garantías especiales obligaba a ofrecer tasas de mercado como para que los tenedores de bonos nacionales accedieran voluntariamente al canje.
Por consiguiente, el denominado Megacanje tuvo que diseñarse excluyendo a la Deuda Publica Provincial y como operación a tasas de mercado.Llevar adelante aunque más no fuera esta operación limitada, era imprescindible para que el FMI considerara que el programa económico presentado para rehabilitar el “Blindaje” cerraba financieramente. En otros términos, Argentina no hubiera conseguido la aprobación del acuerdo con el FMI el dia 21 de mayo de 2001, si no hubiéramos comprometido la realización del Megacanje.
Mas aún, en el resumen oficial del FMI sobre la reunión del Comité Ejecutivo del 21 de mayo de 2001, se expresa textualmente: “Los directores elogiaron los esfuerzos de las autoridades para interesar a los acreedores en una operación de canje voluntario de deuda orientada a reducir los requerimientos financieros del gobierno durante los próximos tres o cuatro años. Ellos enfatizaron la necesidad de concluir esta operación voluntaria rápidamente, para reducir las incertidumbres y avanzar hacia una situación de financiamiento sustentable en el mediano plazo.”[3]
Mientras íbamos diseñando las características que tendría el Megacanje, no cejé en mis empeños por lograr que el Congreso Nacional permitiera la utilización de los impuestos, en particular el recientemente creado Impuesto a las Transacciones Financieras aportado al Fondo de Crédito Público, y de esa forma poder incluir la Deuda Provincial y aspirar a tasas de interés significativamente más reducidas.
Logré convencer a los gobernadores justicialistas, quienes incluso llamaron por teléfono al Presidente De La Rúa para decirle que apoyarían mi iniciativa, en la medida que hubiera un acuerdo para reestructurar la Deuda Provincial. El Presidente De La Rúa les manifestó que lamentablemente no podía enviar el proyecto al Congreso, porque no contaba con el apoyo de la Alianza. Esto ocurrió el 16 de mayo de 2001. El dia anterior, en Brasil, el ex Presidente Raúl Alfonsín había advertido que no concordaba con que los nuevos títulos sean garantizados con la recaudación fiscal. Había dicho textualmente: “Este tipo de garantía no deberá ser aprobada por el Congreso, si es que llega”[4].
Frustrada mi intención de llevar adelante una reestructuración que incluyera a la Deuda Provincial y que lograra una fuerte reducción de la tasa de interés, propuse al Presidente que fuéramos adelante con el Megacanje, con un objetivo más limitado: descongestionar de vencimientos y de intereses los próximos tres o cuatro años.
El mismo día 16 de mayo, firmamos el Decreto 648 que autorizó el Megacanje con esas características. Aún con ese objetivo limitado, la operación era imprescindible para obtener en los días siguientes la aprobación del programa por el FMI y lograr la rehabilitación del “Blindaje”.
Por otro lado, el éxito del Megacanje facilitaría hacia el futuro una reestructuración definitiva de toda la Deuda Pública que a su vez significara una reducción de la carga de intereses, en la medida que se dieran las condiciones políticas para ofrecer garantías de pago.
Los denominados “Road Shows” para convencer a los tenedores de bonos que participaran en el Megacanje, se transformaron en una oportunidad para divulgar el Plan de Competitividad y demostrar al mundo que en Argentina había suficiente unidad política para encontrar soluciones a la crisis.
Participaron de los “Road Shows” en Europa y Estados Unidos, no sólo los funcionarios del Ministerio de Economía, los representantes de los bancos colocadores y los funcionarios del FMI, sino también los gobernadores justicialistas José Manuel de la Sota y Carlos Reuteman, así como el Gobernador Ángel Rozas, importante dirigente radical. El Gobernador Carlos Ruckauf me había visitado unos días antes, en el Ministerio de Economía, y había solicitado una conferencia de prensa conjunta para expresar su apoyo explícito al Megacanje.[5]
El Plan de Competitividad, incluido el Megacanje, tuvo éxito en revertir la salida de depósitos bancarios e incluso permitió una significativa recuperación fiscal durante los meses de abril, mayo y junio. Así, a la fuerte salida de depósitos de marzo, siguieron aumentos de depósitos de 184 millones en abril, 828 millones en mayo y 562 millones en junio. El déficit fiscal del Sector Público Nacional, que había sido de 3.018 millones en el primer trimestre del año, descendió a 2.192 millones en el segundo trimestre.
Variación Mensual de Depósitos Bancarios
Mes Variación en millones de pesos
Enero 910
Febrero 771
Marzo -5.543
Abril 184
Mayo 828
Junio 562
Julio -5.268
Agosto -2.091
Septiembre -69
Octubre 6
Noviembre -2.917
Diciembre -2.546
Segundo intento: acuerdo con el FMI del mes de agosto.
Durante la primera semana de julio, la Provincia de Buenos Aires y otras provincias fuertemente endeudadas con los bancos, declararon que para el segundo semestre tenían una necesidad financiera conjunta no inferior a los 3.000 millones de dólares y requirieron apoyo del Gobierno Nacional para conseguir 300 millones durante esa misma semana. A pesar del apoyo brindado por el Ministerio de Economía y la Jefatura de Gabinete, no fue posible conseguir esa cifra y el Banco de la Nación termino haciendo un préstamo para el que no tenía recursos genuinos.
A la semana siguiente, la licitación de Letras del Tesoro Nacional determinó una tasa de corte del 16% anual para plazos de 180 días. Estos dos hechos nos convencieron que no podríamos contar con nuevo crédito, ni para las provincias, ni para la Nación.
Esa realidad dejaba como única opción, adelantar al segundo semestre del 2001 la regla del Déficit Cero legislada en la Ley de Responsabilidad Fiscal. A pesar de los anuncios de la política de déficit cero, volvieron a aparecer las dudas sobre la capacidad de Argentina para afrontar las amortizaciones de capital de la Deuda Provincial, así como de la parte aún no diferida de la Deuda Nacional.
Estas dudas, junto a los numerosos comentarios favorables a la interrupción de los servicios de la deuda y abandono de la Convertibilidad, provocaron una nueva salida de depósitos bancarios que ascendió a 5.268 millones de pesos durante julio y a 2.091 millones de pesos durante agosto.
La nueva crisis de confianza desatada en julio requirió una nueva negociación con el FMI para movilizar apoyos externos que permitieran frenar la salida de reservas del Banco Central y del Sistema Financiero. Esta negociación debía incluir no sólo la ley de déficit cero sino también una reestructuración completa de la Deuda Nacional y Provincial que permitiera bajar la carga de intereses del nivel que estábamos pagando en el 2001, esto es l4.000 millones de dólares (11.000 la Nación y 3.000 las provincias) a no más de 7.000 millones de dólares ( 5.500 la Nación y 1.500 las provincias).
Estas negociaciones fueron muy complejas y concluyeron con la aprobación de un nuevo préstamo de 8.000 millones de dólares, de los cuales 5.000 millones fueron desembolsados el 10 de septiembre para reforzar la liquidez del Banco Central y del Sistema Financiero, y 3.000 millones quedaron para ser desembolsados entre noviembre de 2001 y marzo de 2002 como apoyo a la reestructuración de la deuda. Además continuaban en vigencia los desembolsos pendientes del “Blindaje”.
El nuevo acuerdo con el FMI consiguió frenar la salida de depósitos durante septiembre y octubre, pero el lanzamiento de la reestructuración de la deuda debió demorarse hasta el 1 de noviembre debido a las numerosas voces que proponían el Default durante la campaña electoral que culminó el 14 de octubre.
Para avanzar con la reestructuración de la deuda era necesario contar con la autorización para utilizar los impuestos, en particular el Fondo de Crédito Público, como garantía de pago. Luego de la elección de octubre, el Presidente Fernando De La Rúa consideró que se daban las condiciones de necesidad y urgencia para legislar sobre el programa de reestructuración de Deuda Pública Nacional y Provincial utilizando los mecanismos que en esa circunstancia la Constitución Nacional otorga al Ejecutivo.
Así, el 1 de noviembre fue firmado el Decreto de Necesidad y Urgencia 1387, que permitió llevar delante de inmediato el canje de la Deuda Pública Nacional y Provincial por préstamos garantizados por impuestos federales. Ésta iba a ser la fase 1 de un canje integral de la Deuda Pública Nacional y Provincial que quedaría completado una vez que, con acuerdo del FMI y demás organismos multilaterales de crédito, se pudiera llevar a cabo la fase 2, para canjear todos los bonos en manos de tenedores externos.
La fase 1 de la reestructuración integral de la deuda se llevó a cabo entre el 1 de noviembre y el 15 de diciembre y quedó concluida ese día por un monto de 55.000 millones de dólares y a una tasa de interés no superior al 7% anual. Esta exitosa operación significó para la Nación y las provincias en su conjunto una reducción de mas de 4.000 millones de dólares de intereses anuales y un diferimiento de todas las cuotas de amortización para después del año 2005.
Seis meses después de concluido el Megacanje quedaba palmariamente demostrado que la garantía de impuestos era el mecanismo capaz de producir la reducción de los intereses de manera voluntaria. La decisión de los tenedores de los bonos que habían surgido del Megacanje de volverlos a canjear por préstamos garantizados con tasa de interés no mayor al 7% anual y tres años de diferimiento adicional de las amortizaciones, demuestra que la alta tasa de mercado que había surgido de la licitación del Megacanje reflejaba la desconfianza que había creado la negativa del Congreso Nacional a ofrecer los impuestos como garantía.
En el cuadro siguiente, se muestra cual es la situación de los bonos surgidos del Magacanje al momento en que yo deje el Ministerio de Economía de la Nación.
Como surge del cuadro anterior, quedaron en circulación 4.031 millones de dólares de bonos surgidos del Megacanje, porque de los 30.221 millones de dólares que había en circulación al 6 de noviembre, fueron convertidos en préstamos garantizados 26.190 millones de dólares.
Cabe destacar que los préstamos garantizados se rigen por la ley Argentina, lo que demuestra que lo que buscan los acreedores es seguridad de que van a cobrar y no resignación de soberanía por parte de Argentina. Sólo están interesados en esta última, cuando la dirigencia política le envía la señal de que no existe voluntad de pago, como había ocurrido en el mes de marzo, cuando el Congreso Nacional se negó a ofrecer la recaudación impositiva como garantía.
Tercer intento: Negociación con el FMI para lanzar la fase 2 de la reestructuración integral de la deuda
Cuando se lanzó la fase 1 de la reestructuración de la deuda, los bancos locales comenzaron a señalar que la falta de liquidez de los préstamos garantizados podría crearles problemas de caja. La prensa comenzó a señalar a los bancos que más habían prestado a las provincias como los que podrían encontrar dificultades y esto provocó una nueva salida de depósitos del Sistema Bancario.
Mientras que en septiembre y octubre el nivel de depósitos se había mantenido estable, durante el mes de noviembre se produjo una salida de 2.917 millones de dólares, concentrada básicamente en la última semana del mes, que es cuando arreciaron los rumores y los bancos debían resolver si se presentaban o no en la fase 1 del canje.
Para frenar esta nueva salida de depósitos no existía otra alternativa que concluir exitosamente la reestructuración integral de la Deuda Pública Nacional y Provincial, en el más breve plazo posible. En este contexto, inicié una nueva negociación con el FMI para lograr los desembolsos pendientes del “Blindaje” y los 3.000 millones de dólares que habían sido aprobados en agosto, precisamente para apoyar la reestructuración de la deuda.
La única exigencia del FMI era la presentación ante el Senado de la Nación de un proyecto de ley de Coparticipación Federal de Impuestos a discutir durante el año 2002, y la aprobación de la Ley de Presupuesto Nacional para el año siguiente.
En una reunión de gobernadores convocada por el Senador Ramón Puerta, habíamos logrado un acuerdo sobre el proyecto de ley de Coparticipación Federal de Impuestos al que se daría estado parlamentario antes de fin de año.
En el proyecto de Ley de Presupuesto del Poder Ejecutivo, se había incluido una partida de 5.500 millones de dólares para intereses (exactamente la mitad de lo presupuestado para el 2001) en total acuerdo con los resultados que esperábamos obtener del programa integral de reestructuración de deuda. Con la implementación de la fase 2 y el canje de los 40.000 millones de dólares en bonos que no habían entrado en la fase 1, esa sería la cifra de intereses.
El 19 de diciembre debía constituirse la nueva Comisión de Presupuesto de la Cámara de Diputados de la Nación para iniciar la discusión en presencia del Secretario de Hacienda, Dr. Jorge Baldrich el dia 20. Si lográbamos aprobar el presupuesto durante la segunda semana de enero, el FMI y los otros organismos internacionales de crédito iban a darnos su apoyo para la fase 2 de la reestructuración que tenia fecha de lanzamiento el 15 de enero de 2002 e iba a ser completada antes del 15 de febrero del mismo año.
Estábamos a dos meses de reasegurar el establecimiento completo del equilibrio fiscal y la restauración de la confianza financiera mediante una operación que iba a reducir a la mitad la carga de la Deuda Pública Nacional y Provincial y limpiaría de vencimientos de capital los próximos 3 años.
El golpe institucional, desarrollado entre los días 19 y 30 de diciembre del ano 2001 impidió que alcanzáramos estos importantes objetivos. Por el contrario, abrió las puertas a un quiebre institucional sin precedentes en la historia Argentina. Provocaron el Default y la Devaluación que tanto habían pregonado e instalaron el caos en la economía Argentina.
Mi interpretación de los acontecimientos vinculados al golpe institucional se encuentra contenida en el documento que presente al Juez Oyarbide el viernes 19 de abril.[6]
Las denuncias del Megacanje como delito:
Las denuncias formuladas por los Diputados Nacionales que han sido admitidos como querellantes en la causa del Megacanje, así como todo el juicio que se esta sustanciando, constituyen uno de los tantos instrumentos que inescrupulosamente han utilizado los promotores del Default y la Devaluación en la Argentina.
Basta leer las denuncias e interiorizarse de las posturas que habían tenido en el Congreso en oportunidad de discutirse el Plan de Competitividad, para advertir que desde entonces estuvieron trabajando para que Argentina perdiera el crédito, destruyera su moneda y cayera en el caos.
La investigación llevada a cabo por los fiscales muestra un acentuado sesgo ideológico, una falta total de capacidad de discernimiento sobre quiénes pueden ser identificados como expertos en materia financiera, la aceptación irresponsable de pruebas falsas y mentiras periodísticas.
De la lectura completa de la causa no he encontrado un sólo elemento que pueda ser tomado siquiera como indicio de actitudes delictivas por parte de quienes participamos en la decisión del Megacanje, así como de los bancos que nos prestaron el servicio de colocación de los bonos ofrecidos en canje por la deuda vieja.
La historia va a demostrar que la apertura de esta causa y la citación a indagatoria de quienes hemos sido injustamente acusados es un ejemplo elocuente de la judicializacion de la política en la Argentina.Fiscales y jueces pretenden juzgar decisiones políticas que competen al Ejecutivo. Miembros del Poder Legislativo presionan a los jueces y se hacen designar querellantes demostrando su incapacidad para participar de la gestión gubernamental desde el Congreso Nacional que es el ámbito desde el que deberían actuar.
Quienes dedicamos nuestros mejores esfuerzos a cumplir con nuestro deber, como fue en mi caso la denodada lucha para evitar el Default y la Devaluación, nos vemos sometidos al escarnio. Una muestra más de la desarticulación institucional de la Argentina.
[1] Una descripción detallada de cómo resolvimos la crisis del Tequila se puede ver en mi libro El Peso de la Verdad, Editorial Planeta, 1997.
[2] Todos estos argumentos están descriptos en un documento técnico preparado en el Ministerio de Economía en agosto del 2001 que se titula “Devaluation and Default in Argentina”
[3] Ver “IMF Country Report No 01/90” y “Summing Up by the Chairmain. Argentina, Third Review Under the Stand By Arrangement, Executive Board Meeting 01/53, May 21, 2001”. Ver tambien “IMF News Brief No 01/44, May 21, 2001” y “IMF, Argentina, An Assessment of the Debt Exchange Operation, June 29, 2001”.
[4] Nota del Diario Clarín del Miércoles 16 de Mayo del 2001, página 9.
[5] Ver Documento en titulado “Argentina, Mayo 2001” utilizado para la presentación en los “Road Shows”.
[6] Ver Documento “Se Presenta. Manifiesta” presentado al Sr. Juez Nacional en lo Criminal y Correccional Federal No 5, Secretaría No 10, Dr. Norberto Oyarbide.
